专题八 关于竣工结算报告与工程审计报告不一致的法律解读、典型案例与实务操作

  在司法实践中有关造价确认存在一个疑难复杂的具体问题，承、发双方经过反复努力，以自行协商或市场审价方式已经确定工程结算，但事后发包人又以工程建设价格应通过审计为由，通过审计部门提出一个审计报告，审计报告与已确认的结算发生差异，发包方以审计结论推反工程完工结算审核所引起的纠纷，如是案件审理又陷新的困境。

  （1）两者依据不同：竣工决算审计主要依照国家的审计法和相关规定，对建设项目竣工决算进行审计，主要审查概（预）算在执行中是否超支，超支原因，有无隐匿资金；隐瞒或截留基建收人和投资包干结余、以及以投资包干结余名义分基建投资之类的违纪行为等等。基建审计内容为竣工结算编制依据、项目建设及概（预）算执行情况、建设成本、交付使用资产、尾工工程、结余资金、基建收人、投资包干结余、投资效益评价。

  竣工结算审核主要依照国家有关法规和政策，按照国家建设行政主管部门颁发的工程定额I、工程消耗标准、取费标准及人工、材料、机械台册价格参数、设计图纸和工程实物量，工程建设价格的确认的控制进行相对有效的监督检查。在工程建设项目实施阶段，以承包合同为基础，在竣工验收后结合施工变更、工程签证的情况，作出符合施工实际的竣工结算。

  （2）两者标的不同：竣工决算审计是以基建项目为标，包括奖金来源、基建计划、前期工程、征用土地、勘察设计、施工实施的一切财务收支；而工程建设价格竣工结算审核以单位工种为标的，只对单位工程建设价格的合同负责。

  （3）两者从业人员不同：决算审计与工程建设价格审核是两个截然不同的专业学科，审计以会计师、审计师为主；而工程建设价格审核以造价工程师为主。

  （4）两者法律上的约束力不同：审计机关和被审计单位是一种审计行政法律关系，审计机关的审计监督只对被审计单位产生法律上的约束力，对其它单位不产生连带法律约束力。凡对建筑设计企业投资项目进行的审计结果，对实施工程单位的造价结算不具有约束力。

  工程造价中的工程结算审核，以施工承包合同为基础，以承发包双方发生的实物交易为依据，依照国家或地方施工工、料、机消耗标准做核算，对双方有约束力。其工程结算审核结果可作为双方结算的法律依据。

  （5）两者的目的不同：工程审计的目的是加强对公有制投资者奖金进行有效的控制，减少投资者滥用职权截留资金，转移资金于小金库，造成建设资金流失，实施违法行为。其职能是一种监督行为。而工程造价审核是运用科学、技术原理和经济法律手段，解决工程建设活动中工程造价的确定与控制。从而达到提高经济效益目的的行为，是确定造价的实施过程和行为。

  最高人民法院（2001）(建设工程教育网)民一他字第2号函在答复河南省高级人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确定的工程价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何运用法律问题的电话答复意见》中指出，“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

  工程价款取决于合同双方当事人的合意，只能由合同双方当事人根据合同的约定来解决

  故此，审计结果不应作为工程造价结算依据，而工程造价结算只能根据双方合同约定。

  1995年南部县公路指挥部正式成立，代表南部县人民政府负责对唐巴公路南部段进行改造。南部县公路指挥部在施工过程中与包括南充市公路建设公司在内的十多个施工单位签订了工程承包合同。该工程历经两年，与1997年6月25日全面竣工。南部县公路指挥部与各施工单位确定的竣工结算价款为10852.39万元，南部县人民政府已向各施工单位支付工程款10299.72万元，尚欠工程款552.67万元。

  1999年12月，南部县审计局依法出具《审计决定书》幷告知各施工单位：若不服审计决定，可在法定期限内提起行政复议或者依法向人民法院提起行政诉讼。《审计决定书》核准该路段的工程总造价为9450万元，在竣工结算的基础上核减了1402.39万元。

  2000年年底，承建单位之一的南充市公路建设公司向南充市中级人民法院提起民事诉讼。南充市中级人民法院受理本案以后，指定由南充市高坪区人民法院审理。原告诉称，1998年8月5日，我方与南部县公路指挥部对工程进行了结算，经双方严格核算，工程总造价为730万余元。除工程中已支付的价款外，南部县人民政府尚欠我方18万元，请求法院判令南部县人民政府支付所欠工程款18万元。同时南部县人民政府依据《审判决定书》提起的反诉。反诉原告南部县人民政府诉称，在工程承建中，反诉被告南充市公路建设公司先后在公路指挥部领取工程款730万余元。南部县审计局依法对被告承建路段工程造价进行审计后，审计核减了工程造价，被告幷未依法对《审计决定书》提起行政复议和行政诉讼。为此，按照核减的工程款，被告南充市公路建设公司在公路指挥部超领工程款51万余元，请求法院依法判令被告返还超领的工程款51万余元。原告（反诉被告）南充市公路建设公司辩称，我方与被告方南部县政的承包合同有效。工程结算应以合同约定的单价和实际工程量做核算。被告南部县政依审计决定来否定合法的合同，是明显的行政干预。被告南部县政府反诉的理由是原告南充市公路建设公司没有履行审计决定。审计决定生效后，兑现审计决定的唯一途径是审计局向法院申请强制执行，审计局没有向法院申请强制执行，也无权委托公路指挥部和被告申请执行。被告南部县人民政府不是申请执行的主体，更不是本案反诉的主体，因此请求法院驳回被告的反诉。

  【审判结果】南充市高坪区法院经审理认为：按照《审计法》有关规定，审计机关依法定职权对国家建设项目预算的执行情况和决算进行审计监督。《审计决定书》送达原告后，原告没有在法定期限内提起行政诉讼，因此审计行政行为已经发生法律效力，在原告和被告之间就形成了新的债权、债务关系，即原告南充市公路建设公司应当依据《审计决定书》的决定，返还给被告南部县政府其超领的工程款及相应利息。

  2001年8月8日，南充市高坪区人民法院做出一审判决：驳回原告的诉讼请求，支持被告南部县政府的反诉请求，判令原告南充市公路建设公司返还被告工程款51万余元及利息。

  南充市中级人民法院审理认为：按最高人民法院司法解释，就本案而言，南部县公路指挥部与上诉人南充市公路建设公司签订的公路路面施工合同、补充协议和结算是双方在平等基础上协商一致的民事行为，应当受到法律的保护。本案所涉及工程建设价格审计只是审计机关对国家投资项目建筑设计企业的行政监督，双方当事人在合同中并未约定以审计结论作为结算依据，也无证据证明结算本身存在违法性，双方的工程价款结算具体明确，应予采信，审计结论不能作为本案的判决依据，不能以此否定双方已经确认的工程价款，南部县政府以审计决定对上诉人的工程价款主张进行抗辩，其抗辩理由不能成立，其反诉请求不应支持。

  2002年4月28日，南充市中级人民法院做出终审判决：驳回被上诉人南部县政府的反诉请求；判令其向上诉人支付所欠工程款15万余元及利息。